二、理论基础与分析框架

公共管理模式理论从传统科层制和新公共管理模式，经历了新公共服务、新公共治理，向以联合政府、数字治理、元治理等多元化理念并存的“无范式”的后新公共管理模式的不断演进。20世纪80年代开始，在以效率、市场化导向的新制度经济学和公共部门商业管理主义的共同催生下，新公共管理理论走上历史舞台。哈默与钱皮提出“流程再造”理论^[1]，强调对科层制的工作流程和业务流程等进行重新改造以实现政府或组织效率的提升。戴维·奥斯本和特德·盖布勒则提出重塑政府理论，提出了新公共管理模式的十项基本特征^[2]。基于这些理念的对政府绩效、竞争机制等方面的重视和投入推动了以英国、美国、新西兰等为代表的西方国家政府改革运动。在新公共管理运动中，政府的职能和结构发生了深刻的转变。以新西兰的政府改革为例，政府的商业性活动被公司化和私有化，非商业性的政府部门则基于绩效管理新型结构性重组^[3]。但是，新公共管理运动只是以私营企业成功的组织机构为蓝本对科层制组织进行的一种修正^[4]，并没有提出或者创立新的组织结构形态。