地方政府融资平台规范化发展问题探讨
满红智
（中国人民银行兰州中心支行，甘肃 兰州 730000）
摘要：地方政府通过融资平台贷款方式筹集建设资金，对有效弥补基础设施建设资金缺口，促进地方经济社会发展发挥了重要作用。目前，因地方政府融资平台呈现融资规模普遍较大、期限较长，资金用途监管不到位，蓄积信用风险较大等特征，地方政府融资平台规范发展问题不容忽视，对其进行全面研究分析具有非常重要的理论价值和现实意义。
关键词：地方政府融资平台 规范化 发展 探讨
Discussion on development of local government financing platform standardization
Abstract: Local governments raising construction funds through loan financing platform for effective make up for the infrastructure financing gap, promote local economic and social development played an important role. At present, due to local financing platform render size of generally larger, longer-term, funds regulation is not in place, accumulated credit risk characteristics such as large, local financing platform development issues should not be ignored, to comprehensive research and analysis with a very important theoretical value and practical significance.
Key words: Local government financing platform; Standardization; Development; Discussion
一、引言
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，并授权其借助政府信用向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障，拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府通过平台贷款方式筹集建设资金，对于及时弥补基础设施建设资金缺口，有效扩大内需，促进经济社会平稳较快发展发挥了重要作用。与此同时，因地方政府融资平台普遍具有融资规模较大、期限较长，资金用途监督不到位，后续偿还能力有限，蓄积信用风险较大等特征，地方政府融资平台规范发展问题不容忽视。自2010年起，国务院及其相关职能部门相继出台有关政策规定，就进一步加强地方政府融资平台管理工作进行了全面部署，各地方政府积极探索、不断加快规范发展地方政府融资平台管理步伐。在此背景下，从保持我国经济平稳较快发展角度出发，对地方政府融资平台规范化发展问题进行探讨分析，“全方位、多角度”提出合理有效的综合治理措施，有效防范系统性风险，进一步规范地方政府融资平台发展，具有非常重要的理论价值和现实意义。
二、地方政府融资平台发展状况
（一）产生背景。过去30年，我国城市化进程不断加快，每年约有1000多万人转为城市居民，城市基础设施建设、维护以及住宅等各方面需求持续增加，财政支出规模急剧扩张，地方政府负担明显加大。而1994年的分税制改革，提高了中央财政在财政收入中的比重，上一级财政都将主体税源划归本级财政，形成了财政收入层层向上集中的格局。与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权分工不明确，支出责任层层下放，导致地方政府尤其是基层地方政府的收入能力与日益增加的支出责任极不匹配，地方政府财政捉襟见肘。为弥补建设资金不足，各地地方政府先后设立了“市政公司”、“城投公司”等经济实体。1998年为应对亚洲金融危机，一些地方政府以城投公司、国资经营公司、开发投资公司等为平台，采取“银政合作”、“打捆贷款”等形式，间接向银行贷款进行基础设施建设。2008年下半年国际金融危机爆发后，我国及时推出4万亿元的经济刺激计划，其中大部分资金由地方政府予以配套，由此提高了地方政府的资金需求。2009年3月，中国人民银行和银监会联合发文，支持有条件的地方政府组建融资平台，拓宽配套资金融资渠道，融资平台发展加速。
（二）发展情况及特征。根据中国人民银行专项调查显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。各地政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%，按照去年人民币贷款余额47.92万亿元来算，截至2010年末，政府融资平台贷款控制在14.376万亿元的范围，总量超过10万亿。国家审计署公布的审计报告显示，截至2010年年末，全国地方政府性融资余额达10.72万亿元。另外，部分地区和行业偿债能力弱，2010年年末有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务，债务率高于100%。总体看，地方政府融资平台贷款主要呈现以下特点：一是东部地区平台数量较多，中部、西部地区县级平台占比较高。二是平台贷款增速稳步回落，公益性项目贷款平稳收缩。三是贷款方式以抵押、质押为主，5年期以上贷款占比超过50%。四是贷款主要投向公路与市政基础设施，土地储备贷款集中情况有所缓解。五是国有商业银行和政策性银行成为贷款的供给主力。
（三）发挥作用。地方政府融资平台通过银行贷款、融资租赁、发行债券等方式，实现多渠道筹集建设资金，在提高地方政府融资效率的同时，取得了巨大的经济效益、社会效应和生态效应。大量债务资金的投入大大弥补了当地基础设施建设资金的不足，不断加快了地方政府公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设进程，有力地助推了城镇化发展步伐，有利于产业集聚并推动服务业的发展，有效改善投资和消费环境，对提高经济运行效率，推动当地经济社会发展、提升经济发展潜力具有重要意义，为当地经济社会发展增添了后劲。
（四）存在问题。自2010年初，地方政府融资平台受到社会高度关注，其盲目扩张、无序发展有可能导致系统性金融风险以及中央和地方政府的财政风险。2010年，一些地方政府融资平台资金链已紧绷。云南公路开发投资有限公司、上海申虹投资发展有限公司等债务偿还出现困难。地方政府融资平台分险主要集中在：一是地方政府融资平台运营方式不够规范。多数地方政府融资平台融资状况不透明，地方政府和商业银行很难全面掌握其负债和担保状况。商业银行控制融资平台风险的管理手段难以真正落实。资金名义上由融资平台统借统还，实际上责任主体十分模糊，融入资金完全脱离借款人控制，融资平台发挥着“壳作用”。融资平台高负债率经营现象十分普遍，负债率大多超过80％甚至更高，受地方财力制约，债务违约风险极大。二是融资平台资金使用存在盲目性和非市场性。在项目选择和决策上，地方政府代替企业成为主要决策者，受政绩工程思维驱使，项目运作出现大量超前行为或加剧产能过剩情况，导致一些本应退出市场的落后产能未被淘汰、不应立项的政绩工程纷纷上马，造成社会资源浪费。同时，地方政府盲目扩张使用融资平台资金，直接制约宏观经济政策的调控空间，进而影响社会经济方式转变和经济结构调整。三是存在项目建设资本金不足和虚增资本金问题。以地方政府融资平台推进的基础设施项目，普遍存在资本金不足问题，且通常采用“无底线、无保障”措施补充资本金，引致银行贷款风险明显加大。如某些融资平台委托银行发行融资工具补充资本金并以此为基础进一步获得贷款，或要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资等。四是债务偿还过度依赖于土地变现价值。融资平台贷款多以质押或抵押土地权属方式运作，其风险相对聚集于土地价值变动上，一旦房地产行业出现周期性拐点，地方政府融资平台风险凸显将不可避免。中国人民银行报告显示，地方政府融资平台的土地权抵押贷款占比超过20%，一旦经济高位回落，土地转让收益骤减，地方政府偿债能力将会大大减弱。与此同时，地方政府客观上有强烈的动机来推高土地价格，推动房地产泡沫形成。五是融资平台负债存在风险转移隐患。地方政府融资平台主导的信贷规模高速增长，增加了财政隐性负债。若地方政府融资平台不能偿还其负债，最终将由中央财政承担事实偿还责任，或转嫁为商业银行的不良资产，从而成为少数地方政府挤占财政负债能力以及信贷资源的一种重要渠道。地方政府融资平台的软约束机制，使其负债风险极易转移到中央财政或商业银行体系。
三、地方政府融资平台规范化发展思路
为切实发挥地方政府融资平台作用，有效提高平台资金使用效率，真正把地方政府融资平台这块好钢用在刀刃上，对其规范化发展提出以下建议：
（一）分类管理，全面确保融资平台规范化运作。对于具有较好公司治理结构和资产质量，项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任的融资平台，按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，并通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对于承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的融资平台，收益不足以承担还本付息责任，由政府部门向其提供必要的财政补贴、贴息等财政支持，并将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平相结合，把平台公司债务纳入政府债务口径，对超出地方政府债务风险控制水平的，限制其进一步扩大债务性融资规模。对于从事义务教育、公共卫生等纯公益性领域的融资平台，地方政府可通过成立专门的福利性基金机构作为融资平台，争取中央政府资金的支持，辅以发行市政债券、土地使用权收益、国有资产转让、国有企业分红等途径填补资金缺口。
（二）统筹规划，合理控制地方政府融资平台规模和风险。建立地方政府资产负债表，将与政府信用支持相关的地方政府融资平台债务纳入到公共财政资产负债表的整体框架之中，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，使项目开发投资来源与投资使用方向、结构、总量更加公开透明。建立地方政府建设预算制度，根据地方政府的可支配收入的变动情况编制统一的地方政府投资预算计划，对地方政府融资平台支撑的各类项目开发投资来源与投资使用情况进行统筹安排。密切监测地方政府债务水平，选取负债率、债务率、偿债率、新增债务率、债务依存度等指标建立地方政府融资预警长效机制，通过系列债务规模控制指标和风险信号，把地方政府融资风险控制在安全可靠范围之内。
（三）整合资源，有效提高地方政府融资平台资金效率。加大财政对政府融资的统管力度，整合政府财政资源和资产，将分散的融资平台进行分类整合，打造成几个具有规模效应的融资平台，将分散于各部门和领域的资金包括上级财政转移资金集中使用，增强融资平台的投融资能力。充分挖掘非税收入的潜力，将非税收入纳入财政预算统筹安排。对于建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，资金的使用接受财政统一管理、统一调度。融入多元化发展思路，加大融资创新力度，优化融资结构，对增量资金，鼓励利用债券、信托、租赁、股权、项目等多种方式进行融资，降低地方政府融资平台银行贷款比例；对存量资金，鼓励运用市场化方式经营基础设施建设项目，运用资产证券化方式转化贷款存量。
（四）严格操作，切实加强地方政府融资平台贷款跟踪管理。商业银行在发放政府融资平台贷款时，直接对应项目，应按照物权法、担保法和国家固定资产投资项目资本金比例规定，对融资平台贷款项目进行审核，拒绝发放资本金贷款。严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不予发放贷款。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。严格审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况进行贷款质量分类管理。
（五）协同监管，构建地方政府融资平台监督长效机制。就地方政府融资平台监管，进一步明确财政部、发改委，人民银行、审计署、银监会等部门和机构工作职责，加强对地方政府融资平台的指导与监督，发挥监管合力优势。加大地方政府融资平台项目审批管理力度，融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续，严格规定资金用途，讲求效益，稳健经营。加快建立融资平台公司债务管理信息系统和会计核算制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。加强对融资平台公司的审计监督，研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。建立地方政府融资平台监测分析机制。按照授信额度对平台贷款银行按月统计和发布融资平台有关信息。密切关注信贷风险敞口，加强对平台贷款的跟踪监测分析，及时发布风险提示，防范信贷风险。
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