我国立法体系具有鲜明的一元性。正如有的学者所认为的“一元性” 既反映了我国立法体制的特点，又符合我国单一制国家结构的特征。[1]一元性表示我国立法权的“源”权在全国人大及其常委会，其它一切可以立法的主体的立法权均来自全国人大及其常委会的赋权或者授权，而批准权正是这种一元化立法主体赋权下的制度体现。

我国立法批准权最初缘起于五四宪法中关于自治条例和单行条例的制定权自治规定。1954年宪法第七十条对立法的“批准”进行了首次规定，其第四款规定“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人民代表大会常务委员会批准。”从其规定可以看出三点，其一，拥有立法权的主体是自治区、自治州、自治县的自治机关；其二，对自治条例和单行条例的拥有制定权；其三，需要获得全国人大常委会的批准。对于这个批准权，我们有三个方面的理解，其一，此批准是自治条例和单行条例生效的关键要件，没有批准就不能生效，也就没有效力更不可能实施；其二，此批准是自治条例和单行条例的实施要件，说明其已经从法律法律规范上已经生效，但只是未经批准是不能施行的；其三，批准后的自治条例和单行条例的位阶与全国人大常委会制定的法律效力位阶是否可以等同。五四宪法并没有对上述解释提供更为明确的法律规定，因此需要我们从理论上对此进行一定的回答。此处的批准到底是自治条例和单行条例的实体性要件，还只是程序性的要件，就直接涉及了批准权的性质问题。实体性和程序性要件是两个不一样的权力构成，前者是规范构成的实质要件，其效力不可或缺，是实体性的立法权，而后者只是规范构成的形式要件，对于其效力不产生影响，只是决定是否能够实施的问题，即程序性的立法权。

其实五四宪法规定的批准没有明确的“后果”，没有明确的规定是“生效”还是“施行”，这就难以让我们从后果来论述前者的性质问题。批准权的实体性要件规定的说明，离不开当时制定宪法时，起草者对于最高权力机关与地方权力机关关系论述，即全国人大及地方人大之间的关系的说明。最直接论述了全国人大和地方人大关系的是毛泽东主席，他在1954年3月2日参与宪法起草为会员第一次会议的时候，在提到下级人民代表大会服从上级人民代表大会的时候，对二者的关系以插话的形式作了简短扼要直接了当的说明，他认为“这里是母亲（地方人大）服从儿子（全国人大）。省、市人民代表大会产生全国人民代表大会的代表，但全国人民代表大会议出来的东西全国各省、市都要服从，假若某一个省人民代表大会议出来的东西不对，全国人民代表大会可以把它撤销。”从主席的这个谈话中，我们可以看出，当时我国建国者在立法权限问题上最初立场和观点，即全国人大是我国的最高权力机关，虽然由下级人大产生，但下级人大却要服从全国人大，这主要是为了实现国家权力的集中和体制的统一，也是当时维护国家统一的根本要求，而这也内涵了当初建构国家权力时的一元性和国家的单一体制性。与此同时，毛泽东主席的谈话也直接明了的表明一个权力高低的支配性特征，即全国人大对下级人大制定出来不合适（不对）的决议，可以直接行使撤销权。不论是服从还是撤销，都直接表明了毛泽东等中央领导所认为的在中央的统一领导与各地方、各民族的积极性可以相结合的时候所坚持的权力统一与集中原则，正如毛泽东主席认为的中央和地方关系也应当是“中央议事，地方办事。”的关系。[2]由此可以说明，这在建国初期，为了更好的上传下达，集中力量办大事方面，全国人大和地方人大最初建构是下级服从上级的，具有鲜明的行政化特性和强烈的实用主义倾向。这也就产生了当时地方人大要服从全国人大的领导和管理，具有鲜明的单一制国家的权力统一本质，这也就间接说明了自治区、自治州、自治县所被赋予的立法权是不完整的立法权，全国人大及常委会对地方人大的决议的事项，拥有最为核心的批准和撤销权力。在建国初期，我国地方没有实质意义上的立法权，全部立法权都是专属于全国人大及常委会的，本质意义上立法权具有鲜明政治性和法律性。因此，此处的“批准”应当是具有“服从”意味的生效性要件，具有一定的政治性，而不是类似于备案的非生效性要件，是一种法律规范程序性。

现在我们来回答“批准权”是否决定了自治条例和单行条例与全国人大常委会制定法律的是同一位阶的问题。对于法律位阶问题，从立法法理学方法论上，先看其是不是同一制定机关，如果不是同一制定机关，就不能认同为同一位阶，这是前提条件。那么现在要回答就是“批准权”是不是改变了制定主体或者是一种重新立法，答案是否定的，原因有两点，其一，与赋予立法权的立法原意明显不符。如果将批准权理解为一种新的立法，就会出现同一部法律就在不同主体之间敬礼了先后两次的制定[3]，其实我们从实质上看，这会造成第一个制定主体失去了制定权，而沦落为“无权”，这明显是与赋予自治主体立法权不相符的；其二，自治立法权是宪法赋予的原则性权力，而不是由于批准而获得的立法权，批准只是其立法生效与否一个关键要件。因此，二者明显不是同一位阶的，不然难以说明全国人大和地方人大最初意义上的“服从关系”，否则我们会将对自治条例和单行条例与国家法律的性质想混同，同时产生是批准权决定了自治机关的立法权的误解。正如王培英所认为的“自治法规的效力是由自治机关所享有的自治权决定，而不是由批准机关来决定的。”[4]

但还有一个最初的问题需要提出来，那就是五四宪法立法权属的元规范问题。众所周知，立法权与主权是密不可分。主权作为一国领域绝对的排他性的统治权，具有范围上的笼统性和典型的抽象性。主权具有不可分割性，但国家最高权力机关对内的治理权却在现代国家建构中具有了分割性，比如联邦制或者邦联制的国家，如美国、俄罗斯等。立法权是主权在治理方面的最高体现，同样，我国立法权的源权也来自于国家主权，但对内的治权却不具有分割性，国家主权属于人民，由而代表全体人民的只有全国人民代表大会，这已经有宪法明确赋予了其最高权力机关的法定地位。其实，在我国整个法律谱系上看，全国人民代表大会也应当是立法中批准权的源权。因此，立法权，包括其中的批准权其本质上是主权（绝对统治权）行使下权属与权能相分离的过程中，作为治理权力的一种体现。[5]五四宪法也为中央权力与地方权力的来源做了一个基础性的元规范，地方权力，主要是立法职权和相应的事权是中央以法律的形式进行赋予的，最初宪法只给予了中央最高的权力，而并没有为地方给予宪法上的分权基础。在建国之初，一切权力属于中央的单一体制是最为理想的制度建构体系，五四宪法为了考虑民族自治地方的实际情况，将治理权力中的立法权以赋权的形式赋予自治地方是一种维护全国统一的实际需要。它最初的目的是给予赋权化的立法权能，虽然它涉及的范围只是自治区、自治州和自治县，但这也是我国立法权中对地方性法规批准权规范的起始。

批准的形式防止自治地方滥用立法权，特别是防止出现法治的不统一性，当时全国人大在赋权具有鲜明的审慎态度。这不仅可以更好的让我们理解批准权问题，更可以为当下批准的规范研究起到重要的参考和说明的意义，并正确理解当下的批准权定位和性质。