政策扩散是20 世纪60 年代以来政策过程理论兴起的一个研究领域。Everett Rogers认为“一项创新传播的过程就是扩散，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”[1]。简言之，政府采纳一项自身未曾采纳而其他政府已采纳的政策，政策扩散就发生了。弗朗西丝.斯图克斯.贝瑞、威廉.D.贝瑞总结了两种广为学界所接受的政策创新和传播解释框架，分别为内部决定模型和传播模型[2]。内部决定模型认为一个州采纳或实施某种新的政策不是受到其他州的影响或中央政府的推动，而是由本州的政治、经济、社会等特性决定。而对于传播模型，贝瑞夫妇认为包含了四种解释框架：

（1）全国互动模型。该模型假设已采纳新项目的州的官员与尚未实施该项目的州的官员自由互动，前者能够给后者一定的激励，刺激后者采纳新项目；

（2）区域传播模型。该模型假设各州容易受到地理上临近州的影响，因为地理上的接近使面临的环境类似，各州有向临近州学习的倾向；

（3）领导—跟进模型。该模型假设某些州在一项政策的采纳方面是先行者，其他州争相模仿这些先行者；

（4）垂直影响模型。该模型假设州不是效仿其他州的政策，而是效仿全国性政府的政策，采纳中央政府的政策可能不仅是学习的原因，在某些情况下可能还在于简单的执行全国性政府的命令。

事实上，作为一种域外产生的政策扩散理论在我国具有很大的适用空间，原因在于我国的公共政策制定中存在丰富的政策扩散实践。在我国，允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之，这种由点到面的工作方法被称之为“政策试点”[3]。“政策试点”也被视为是在中国“土生土长”起来的一项治国策略和治理工具，“作为渐进转型路径和‘摸着石头过河’思维的具体实现形式”[4]，被视为一种典型的政策扩散实践。然而，贝瑞夫妇的政策传播模型主要是基于美国联邦制结构下的地方政府间自发式互动，就连他们自己也认为“传播模型本质上是政府间的……”，“其中一些模型至少部分的依赖联邦制中州与州之间的竞争性。因此，当这些模型应用到单一制中的地方政府或地区间政府，…它们必须加以修正”[5]。

我国学者周望尝试将政策扩散理论引入到我国的“政策试验”这一政策现象的分析过程中，指出了在运用过程中要根据中国的政策生态对这一理论进行适当修正。他认为，中国“政策试验”以“试验—推广”为基本特征的政策扩散过程，呈现为一个多层级互动的立体化网络，纵向层级关系使政策试验成果扩散过程体现为一个“吸纳—辐射”的轨迹。因此，他主张以纵向层级关系作为修正西方政策扩散理论的基础，并提出了“吸纳—辐射”式政策扩散过程[6]。这对政策扩散模型在我国的应用提供了有益启示。事实上，这种纵向的“吸纳—辐射”过程并不能完全反应出政策扩散中的纵向层级关系。原因在于，“吸纳”阶段之前必须先有地方的主动创新行为，否则，“吸纳”便成为无源之水、无本之木。换言之，地方政府必须先有创新行为，且这种创新行为得到上级政府的认可和支持，才有可能产生可以被上级政府“吸纳”的创新成果。因此，“吸纳—辐射”应进一步发展为“支持—吸纳—辐射”。但随之而来的问题在于，我国的“试点—推广”式政策扩散能否仅仅用“支持—吸纳—辐射”过程进行解释？或者，如何将这种“支持—吸纳—辐射”过程融合进西方的政策扩散模型中，并建立我国“试点—推广”式政策扩散的理论模型？就连周望本人也指出，我国的“试点—推广”式政策扩散“呈现为一个在多层级间互动的立体化网络：即水平扩散过程中会受到政府层级结构的垂直性影响”[7]。实际上，这就指出了政府间横向关系，并基于横向关系的水平扩散在整个“试点—推广”式政策过程中的重要地位。

因此，这就提出了政策扩散的机制问题。美国学者Charles R. Shipan基于美国地方政府实践，归纳了政策扩散的四种基本机制：学习、竞争、模仿以及上级政府的强制[8]。事实上，从政府间关系角度，Charles R. Shipan所提出的四种基本机制总体上可以归为两类：政府间横向机制和政府间纵向影响机制。上级政府的强制便属于政策扩散中的纵向影响机制，而学习、竞争、模仿则具有典型的联邦制结构下的地方政府横向关系特点。贝瑞夫妇也指出，学习、竞争、公共压力构成政策传播模型的动因。然而，周志忍在对我国行政改革动力机制的研究中认为，在我国，“改革的动力来源于体制之内”[9]，这就在客观上肯定了公共压力在我国地方政府改革中并不占据重要地位。另外，在我国“试点—推广”式政策扩散过程中，纵向影响机制并不简单意味着上级对下级的“命令”等强制性行为，上级政府的“诱导”、“鼓励”或“推动”对地方政府的影响亦至关重要。

综合以上考虑，要对我国的“试点—推广”式政策扩散行为进行理论建构，需要将政府间纵向和横向关系共同纳入到分析框架中。在此基础上，本文进一步认为，西方政策扩散的经典模型所主要遵循的是联邦制结构下、政府间横向关系为基础的自发式扩散；而我国的“试点—推广”式政策扩散过程中，政府间横向的自发式扩散和自上而下的推动式扩散共同发挥着作用，使“试点—推广”过程呈现出典型的双重逻辑：

（1）横向维度，遵循自发式的扩散逻辑。在这种逻辑下，“试点—推广”式政策扩散并非单纯表现为贝瑞夫妇的四种传播模型中的任何一个，而是四种模型的混合。体现为地方政府间围绕政策的自发式横向互动，学习、竞争是横向互动的基本机制，使地方政府在互动中积极学习、取长补短，乃至主动创新。

（2）纵向维度，遵循推动式扩散逻辑。这在这种逻辑下，上级政府的态度对政策的扩散发挥了至关重要的作用，并呈现出“支持—吸纳—辐射”的发展轨迹。上级政府首先“支持”部分地区的创新行为，在此基础上地方政府产生创新成果，这些创新成果进一步获得上级政府的认可，被自下而上地“吸纳”进政策议程，并经相应的整合后，再自上而下逐渐“辐射”到更大范围。