二、警察权扩张的现实表现

在探讨警察权扩张之前，有必要对警察权的性质进行初步的界定，有学者指出，“把警察权视作国家行政权的一种，是学界探讨警察权的本质属性或特征的一种基本范式”，即便警察权具有其他行政权所不具有的司法性、强制性等特征，但从根源上讲，它仍然是一种行政权，“在组织结构中，行使侦查权的警察个体和组织必须服从和接受来自上级的领导、指挥、命令，是一种典型的上命下从、上下隶属的行政关系”。因此，本文对警察权扩张的探讨，是基于该权力属于行政权的语境中展开的。实际上，行政权力扩张是自“行政国家”提出以来便被政治学、行政学、行政法学等学科广泛关注的现象，从权力的构成来看，它一般指的是“相对于立法权与司法权，行政权空前壮大，行政成为现代政府的核心”。而警察权作为一种行政权，伴随着行政国家的出现和发育，在权力行使范围与权力行使程度上出现了双重扩张，其中，“行政权力行使范围的扩张包括行政权力对社会权力的扩张和行政权在国家权力体系内的扩张。行政权力自身行使程度的扩张则包括自由裁量权的增大和行政程序被突破两个方面。”故而，可以从以下几个方面看待我国警察权的扩张问题。

第一，警察权不断突破已有权力边界，侵入司法权与其他行政权的作用领域。警察权扩张的第一个表现便是它在整个国家权力体系中的作用越来越重要，不断以各种形式辅助、干扰甚至是替代其他权力的运作。一方面，警察权不断侵入司法权的作用空间，延展了自身的外部边界。我国现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”然而，警察权与审判权、检察权之间的实际运作状态却表现为配合有限且制约不足，检察机关提起公诉和法院刑事审判变成了确认侦查破案结果的一种仪式，导致警察权在本应平等、制衡的关系中处于明显的强势地位。尽管近年来我国一直在推行从“侦查中心主义”向“审判中心主义”转变的诉讼制度改革，但整个刑事诉讼程序仍不能摆脱侦查的主导地位，“相对于审判程序而言，侦查程序在整个刑事诉讼中居于中心地位，侦查机关所收集的证据以及所认定的案件事实，既是公诉机关提起公诉的依据，也是法院作出裁判的根据。在一定程度上，法庭审判无非是对侦查结论的审查和确认过程而已，而失去了对案件事实的重新探究能力。”另一方面，警察权主动或被动卷入其他行政权的作用领域，逐步消解甚至替代其他行政权的常规治理能力，严重侵占了其他行政权的空间。当前，我国对社会秩序的追求，迫使地方政府在“一票否决制”的压力之下，高度依仗警察权的强力特征，使得警察权早已从“维护社会秩序，预防和打击犯罪”的固有功能中，演化出“农村土地征用、城市土地拆迁、拆除违章建筑乃至催讨税款、催缴计划生育罚款、限制养犬等”诸多功能，警察权甚至成为“万金油”，仿佛一切地方治理的问题都可以参与。诚然“在行政权的结构之中,警察权是其他行政权力的担保”，应当履行必要的协助义务，但从地方治理的实际状况出发，警察权业已突破协助的界限，在不断与其他行政权力配合的过程中，主动或被动地扩大了自身的影响范围。