一、归化城土默特的煤炭开发的背景

清初，归化城土默地区作为清廷对西北用兵的枢纽，兼其衔纳四方的地理优势，在原有归化城的基础上不断修缮，雍正末乾隆初，西北兵事暂缓，清廷决定于旧城之侧依青山黑水形势另筑新城，取大青山林木以充用。新城历二帝、五载、五任监修，于乾隆四年（1739）告竣，赐名绥远，有绥靖远方、“屏藩朔漠”之意，此后右玉建威将军并八旗兵丁携家移驻，并招民屯垦。“永存万年，筑固金汤”的绥远城甫成，而大青山林木且尽。

随着绥远城的落成，右玉将军率八旗官军及绿营兵马携其家眷相继移驻，之后又有陆续填驻的情况，同时为解决粮草供应问题清廷在此招民屯垦，再加上一直陆续迁至此间的大量民间移民，苦寒的归化城地区不久便因“无可捡之粪，可拾之柴”而出现严重的燃料危机，导致薪价腾贵，物议扰攘的局面。地方都统先后于雍正二年、乾隆三年一度请开煤窑以济民用。清初，因国家方定，又鉴于明末矿政之弊，清廷一直厉行煤禁，尤以雍正年间颇为严厉，但因归化城地区特殊的区位情势而稍加宽宥，允许以最低限度满足民用为目的的开采。直到乾隆五年（1740年）二月，文渊阁大学士赵国麟上奏请“广开煤炭”以“遂民之生”、“利民之用”，面对复杂交错的形势，乾隆帝审时度势，以不“因噎废食”计照准国麟所奏，并因地制宜，居中权衡，着“各省督抚酌量情形详议具奏”。