一、问题的提出
党的十八大提出，“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。本届政府把深化行政审批制度改革被视为释放市场活力和转变政府职能的突破口，明确提出将行政审批事项减少三分之一的目标，要求按照“统一部署、突出重点、分批实施、逐步推进”的改革方针推动改革。地方政府在中央改革精神和文件指导下大力推进行政审批制度改革，不断围绕转变政府职能和提高行政效能两大核心重点，精简行政审批事项，创新政府管理方式。
当前学术界对行政审批改革也颇为关注，关于个案研究、改革的问题与路径选择的研究较为丰富，但关于地方行政审批改革的对比分析研究缺乏。地方政府作为改革政策的制定者和执行者，行政审批制度改革的效益很大程度上取决于地方的政策落实情况和政府服务的创新。各省面临不同的利益诉求，中央指导下的行政审批改革在各省市之间必然同中有异。本文选取10省 出台的关于行政审批改革的政策文本为出发点，比较分析各省在改革目标、改革原则、改革内容及配套政策措施等的异同，最终尝试回答以下问题：各省行政审批改革是否趋同，抑或是殊异？共性和差异体现在哪些方面？文本是否全面而有力的支持改革？改革注意事项有哪些？
二、地方行政审批改革文本分析
（一）改革目标
目标是改革的行动方向和预期效果，行政审批制度改革的宏观目标是正确处理政府、市场与社会的职能分工，微观目标则体现在针对具体问题设定的指标、目的和效果。根据各省政府网关于深化行政审批改革意见的文件，各地的目标制定主要呈现出以下特征：
首先，目标的趋同性高，也存有地区竞争差异。大部分省市行政审批制度的改革目标基本都沿袭中央表述——“规范行政审批行为，提高审批效率，方便群众办事创业，激发市场社会活力，不断提高政府管理科学化、规范化水平”。各省对于行政审批制度改革都提出在形式上“减少审批事项，提高审批效率”的精简目标，但是在“方便群众创业，促进市场经济发展”的经济发展导向和“优化政务服务”的管理转型两大目标上的侧重点有所差异。广东省于2012年借着审批改革先行先试的契机创新政府管理体系，提出“建设成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区”，表明广东力争在精简程度方面处于全国领先地位的改革决心。浙江省和湖北省则寄望改革改善经济发展环境，“营造一流发展环境，打造成为办事效率最高、投资环境最优的省份，为建设物质富裕精神富有的现代化提供制度保障”。中西部地区同样提出“后发赶超、同步小康”的改革追求，但是目标更加关注审批精简和政务服务的提升，陕西、山东和四川则“力争成为全国行政审批事项最少、办事效率最高、服务质量最优的省份之一”。而江西省把目标限为“中部地区”改革优良的省份之一。
其次，目标具有数据指标任务性和时限性。从10省政策文本可见，地方审批改革文件无论是在审批事项精简数额还是时限上都明确提出带有明确数字目标的表述，正如山东省提出“省级年内再取消下放2~3批审批事项，确保完成削减任务的30%。办结时限比法定时限缩短50%以上……确保2014年12月底前政务服务中心既受理又能办理的审批事项比例达到90%以上”等具体的可量化任务指标，为后续绩效检验提供衡量依据。另外，目标的时限性导致各地改革时间相对集中，改革进程大致一致。在中央统一的改革要求和步骤指示下，地方行政审批改革注重任务分工的时间安排以推动改革上下衔接、整体推进。从10省的文本发现，各省在2013年和2014年出台大量文本集中清理和调整审批事项，2015年进入改革的缓冲期和调整期，审视改革落实问题并出台规范审批行为的意见，2016年是探索改革质量提升的另一高峰，全面推进实现“四张清单一张网”，注重法制规章等长效机制的构建。由于东部地区在创新政策方面具有试点推广的优势，因此东部在某些具体改革方案出台方面相较更早。
（二）改革原则
行政审批制度改革与政府职能转变和经济社会转型密切相关，已然是变革经济社会资源配置方式和调整利益分配关系的突破口。改革项目繁多，牵涉部门广，需遵循基本原则以指导改革过程和改革方案的选择。从10省政策文本可见，地方行政审批制度改革的共性目标有：（1）精简高效原则（2）同步放权原则；（3）积极稳妥原则；（4）合理合法原则；（5）问题导向原则；（6）市场主导原则，（7）重监管原则。这些共性原则有以下特征：
首先，坚持市场导向，充分体现地方改革的决心与力度。中央强调“地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留”， 10省都明确政府要退出市场能够有效调节，公民、法人及其他组织能够自主决定、自律管理的审批领域，做到“能放则放，能取消则取消”。甘肃省则提出“重心下移”原则以方便办事和就近管理。江西省概括为“重实效”原则，注重改革的实际效果，要敢于动硬碰真，将“含金量”高、利于激发社会创造力的事项积极主动取消、下放或转移。
其次，各地坚持分类分批，稳步推进改革。各省从数量和质量上都提出精简要求，但同时也注重稳妥有序部署改革事宜。山东和陕西提出“积极稳妥” 原则，注重统筹规划和分步推进相结合，从本地实际出发解决企业和群众反映强烈的问题，积极推进条件成熟能够解决的事项，再逐步研究解决条件不成熟的事项。甘肃、辽宁和山东则把“同步放权”作为稳妥方法，保持各部门和层级放权力度和进度上协调一致以防止“脱节”和“梗阻”。
另外，改革坚持放管结合原则，重视后续管理和绩效监督。10省都强调加强事中事后监管，政府要把事关民生、生态和安全等该管的事务管好。辽宁省要求各种长效保障机制能够“协同推进”，建立健全随机抽查机制和责任追究制度，并探索跨部门跨行业综合行政执法，加强监管的法律地位，拓宽监督的正式途径。
总体而言，改革目标和原则相呼应，显示地方对于行政审批制度改革的积极态度和坚定决心，同时改革也注意防范“形式化”和反弹的风险，要求坚持“合理合法”、“公开透明”、“权责一致”和“放管结合”。地方改革目标原则体系趋同性高，注重相互学习和效仿经验，辽宁省直接提出“参照先进省市改革情况，原则上外省市取消的，我省也要取消；外省市下放的，我省也要下放”。各省相互之间关注改革进展情况，经济发达省份之间竞争大，中西部省份进程上落后东部，但重视学习成功经验。各地循序渐进、协同推进行政审批领域“放管服”改革，以构建民主高效透明的行政管理体系，促进经济转型。
（三）改革内容
基于中央文件指示，当前地方行政审批改革内容集中在“减少、规范、创新、建制”四大方面。从10省政策文本可见，各省改革内容体系较为全面，政策趋同度高，主要包括：
第一，审批精简。按照本届政府任期内行政审批减少1/3的目标要求，取消、下放和调整行政审批事项是地方行政审批制度改革的重要内容。十八届三中全会提出从“落实企业自主权，发挥市场决定作用和管理效果”三大角度作为评判审批事项的去留标准，各省依照“摸底—清理—确认—公布—立法”的程序重点削减与经济发展和创业就业密切相关的审批事项，并公布行政审批目录清单，“直至2016年上半年，彻底终结了非行政许可审批，取消调整70%的国务院部门行政审批中介服务事项，压减各类职业资格44%，中央政府定价项目减少80%，核准投资项目累计减少76%，工商登记前置审批精简85% ”，各省几乎都超额完成目标任务。从文本数量来看，山西（18）、陕西（14）和甘肃（13）远比湖北（4）和浙江（4）多，但各省精简总量都接近千余项，可见中西部地区分批较多，态度更为审慎。另一方面各省审批事项基数不一，浙江和湖北改革进程较早，使得东部地区文本数量和精简总量相较更少。另外，各省在具体清理方法和内容方面稍有差异。浙江率先提出规范统一行政审批名称、范围、内容和设定程序，严控变相审批。山东和江西省强调清理意见的合理合法依据，要求通过主动“对表”以防瞒报和漏报。辽宁省则在 “6+4”专题调研基础上，积极研究关于企业、群众和市县政府建议省政府取消下放的审批事项，同时参照先进省市的精简策略。而作为“煤炭大省”的山西则于2015年专项出台了煤炭行业审批规范措施，重点对煤矿建设项目审批事项和证照管理进行精简和优化，促进煤炭行业转型。
第二，简化审批流程，创新审批方式，优化政务服务。各省围绕“减少审批事项、减少审批部门、减少审批环节、减少审批时间”对承接落实和保留的审批事项进行流程再造和审批创新，提高审批规范化和服务效率。首先，10省几乎都着重在建设工程项目，与群众日常生活紧密相关的证件办理和前置审批条件方面缩短审批流程。同时规范审批行为，10省都强调按照“事权财权相匹配”原则科学配置审批权力，理顺内部运行机制，规范内部办理程序。四川省于2014年建立省市县三级联动服务机制，统一行政许可目录管理，在全省范围实现各级行政许可项目名称、服务流程、申报材料、办理时限和收费标准等统一。
另外，改进和创新审批服务方式。根据“两集中、两到位”改革要求，各地普遍建立行政审批综合服务中心，各派驻单位加大对窗口的授权力度，推行“一站式”服务，深入实施限时办结、一次性告知和受理单等制度，积极推广并联审批、联合审批，并注重“窗口队伍”建设，公开信息，规范服务指南，为群众办事提供优质服务，解决办事难和程序复杂的问题。对于需要多部门办理的事项积极实行“一个处室牵头、其他处室配合”的审批制度。另外，加大证照管理创新，“三证合一”（2015）到“五证合一”（2016）的改革进程用时体现商事制度改革进程的快速发展。其中，浙江省于2015年率先在杭州实施“五证合一”改革，推进部门信息共享，试行“一表申请、并联审批”，有效缩短审批时限。另一创新方式主要归功于网络行政审批平台的开发应用，实现网上受理，一码查询。广东利用“技术+审批”优势最先建立网上审批大厅，入驻事项目前达到9000多项，市民还可以在审批自助终端服务上刷身份证完成数百项审批事项，方便群众办事。各地也根据需要研究开展特色服务，辽宁和浙江则加快建立“四联动”联合审批机制，“以项目为牵引”探索“绿色通道”，允许“先办后审”或全程代办，创新产业集聚区和开发区的前置审批方式。
第三，加强事中事后监管。新一届政府要求转变“重审批、轻监管”的观念，地方要在“阳光行政”的前提下强化监督和考核评估。首先，信息公开是有效监督的前提。秉着“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，各省都要求完善行政审批事项目录管理制度，积极全面推进权责清单制度，通过“晒权”厘清各部门职责权限，将权力关进制度笼子，防止公权滥用和乱作为，克服怠政渎职等不作为现象。其次，强化监督问责。按照“谁审批，谁监管”的原则，各省强调要明确监督责任主体，努力构建行政监管、行业自律、社会监督和公众参与的综合监管体系。辽宁省则把组织民主党派认识、特邀监察员和社会监督员参与日常检查纳入监督环节，着重完善重大投资项目的审计监督机制。创新监督机制，各省缩减和取消一些难以做到有效事前监管的前置审批，改为日常监管，政府整改和公布标准，加强对项目的严格验收和跟踪监测。全面推行“双随机”抽查制度，并积极推行线上线下监管的有机结合，创新联动监管方式，实现由内到外全方位监管，提高政府管理绩效。其三，注重考核评估。建立健全申请人评议制度、第三方评议制度、公众监督投诉机制，畅通互联网、举报电话等投诉渠道，山西出台加强舆情回应的具体方法，要求积极接受社会评价。山东从指标体系、评估办法、信息交流、网络问卷调查等方面完善考核体系。浙江在政府服务网开通服务评价功能，依托行政审批“大数据”管理评估系统，对行政审批要素、流程、裁量准则等实行评价。陕西和湖北省运用目标绩效管理方法，强调增强考评的针对性和有效性，重点检查申请人知情权落实情况、审批时限执行情况和违规操作不当行为，把考评结果作为干部选拔的重要条件。
作者姓名：韩艺，付丽园