一、晚清以降县以下自治概念的出现

乡镇是近代中国基层官方机构的一个层级。清末推行地方自治，鉴于县域面积广大、人口众多，县以下设置机构成为必然。1909年清政府颁布的《新订城、镇、乡地方自治章程》规定：“凡府、厅、州、县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡。”这样就正式开创了“乡镇”这种针对广大农村地区的基层治理模式。此外，“城、镇、乡地方各设公所为城、镇、乡议事会会议及城镇董事会、乡董办事之地，自治公所可酌就本地公产房屋或庙宇为之，”^[]另设有乡佐或镇佐及其它文书、庶务人员承担县政府委任的事项。可见当时的地方自治概念中虽有对“乡镇”的定义，但其并不构成一级地方政权，公所也只是议事之地点。此时的地方自治有名而无实，清政府是“以自治的形式，达到稳固专制政治基础的目标。”^[]民国北京政府时期，各省虽出现乡镇机构，但并无自治元素。1922年河南省为谋地方自治的发展，在省长公署设立了一个河南自治筹备处，“因种种牵制，可以说是无多大的成绩。”^[]此时的自治并无切实的筹划，“不过设一机关铺张门面而已，实于自治本身，毫无裨补。”