传统的公共决策（traditional public decision-making）采取法律和强制的方式使公众被迫接受和执行决策，但是随着西方政治的发展，“授权（empowerment）”一词开始兴起，这使得许多学者对传统的公共决策产生质疑^[1-3] 。20世纪60年代左右，伴随着美国社会发生的一系列城市改造运动，规划决策结果不仅损害了市民利益，也卷入了政府与新兴“利益团体（INTEREST GROUPS）”的斗争^[4]，于是“公众参与（Public Participation）”的概念被提出。公众是城乡活动中数量最多的利益相关者，不同的学者对公众的定义有不同的侧重点。《Merriam-webster法律词典》提到“公众”指的是一个国家的全体人民^[5]； MBA智库百科则将公众定义为社会组织中有共同问题、共同利益以及共同要求的成员，并按照成员对组织的重要性对其分类。杨瑞华等人总结了各机构和学者的观点^[6]，将公众分为首要公众、一般公众、专家或规划师以及政府四大类。